清研智库：能源双控目标能否驱动十四五期间能源转型？

十三五规划期间，中国的国家目标是能源强度降低15%。上周刚刚通过的的最新十四五规划纲要中，目标是到2025年再降低13.5%。

能源消耗强度目标将在能源发展 “十四五 “专项规划中确定。这些国家级目标确定后，国家发改委将把具体目标分配给省级政府，以指导、限制其未来5年的能源和发展计划。

去年年底，多个省份都在为完成目标而苦恼，甚至比往年更甚，Covid-19更是加剧了困难。一些省份采取了断电的激烈措施来遵守，也促使“双控”目标的设计和效用受到各方的审视和拷问。

清华大学气候变化与可持续发展研究院估计，2020年至2025年期间，能源强度必须降低14%，才能使中国在2030年达到碳峰值。十四五的能源强度目标比这一测算略低，但达峰也取决于中国未来数年的经济增长趋势。十四五规划是第一个没有经济增长目标的计划。

能源基金会中国区总裁兼首席执行官邹骥表示，经济学家的主流预期是GDP在未来5年每年以5.5%-6%的速度增长。疫情给GDP增加了很多复杂性和不确定性，国际因素也可能影响中国经济。所以我判断能耗强度目标与减排潜力比还是留了一些余地的。

邹骥指出，中国的碳排放有趋于平稳的趋势，能源强度目标在这个前期峰值阶段有很大的作用。”目前，化石燃料占全部能源消耗的80%以上，形成了巨大的排放。所以，能源目标和对二氧化碳等温室气体的控制这两个指标还是有联系的。能源使用和碳排放之间有很强的正相关关系。

不过，能源上限的想法可能还需要更多的努力。北京大学能源研究所研究员杨富强博士认为，目前，我国能源消费总量的15%来自非化石能源。我们应该鼓励这些可再生能源的发展，而不是限制它们。我们需要控制的是污染大、高碳的化石燃料，尤其是煤炭。

十四五规划纲要在一定程度上回应了杨富强的担忧。纲要提出要完善双控体系，重点关注化石燃料消耗。

十一、十二五期间的能源强度目标即使没有超额完成，也已经达到。根据十三五节能减排规划，能源强度应下降15%（2015年至2020年），能源消费总量应不超过50亿吨/年。这些总体目标为国家发改委制定的省级目标提供了依据，国家发改委定期检查执行情况。

最近公布的2020年统计年鉴显示，即使不是省级层面，也在国家层面实现了能耗目标。

到目前为止，官方还没有公布是否完成了能耗强度目标。但有专家根据官方掌握的信息表示，这一目标可能没有完成，其中很可能是疫情起了作用。

在2017年的执行情况检查中，宁夏、新疆和辽宁都没有达到目标，2019年内蒙古也是滞后的。2020年前三季度，超过三分之一的省份最终未达标，情况有所升级。

在接受《中国能源报》采访时，内蒙古和陕西发改委的相关人士将失败的原因归咎于过快地审批了太多的高能耗项目。这些省份可以获得廉价的煤炭，并且乐于使用更多的能源而不是提高效率。这些相对不发达地区的产业结构偏能源化工，一直试图吸引中国较发达的东部地区不欢迎的高能耗产业。

一些省份建议改变能源指标的分配方式，以便考虑到地区发展、产业结构和重大项目所在地的差异，实行差别化管理。如果中央政府为其所在省份规划了某些能源密集型项目，以服务于全国的需要，那么这些国家利益项目的用能就不应该占用其所在省份的配额。

专家认为能源大省有几个共同的问题，涉及产业结构和能源结构，而这正是能源调控所要改善的。没有必要仅仅因为一些省份未达标就改变指标。

邹骥指出，西部的能源大省需要更多样化的能源，而不是仅仅依靠当地的煤矿，应该迅速从化石燃料转向可再生能源。有大片的沙漠可以用于太阳能和风能发电。水电也可以增加可靠的能源组合，可以继续西电东输，对外售卖绿电以获得自己的收益。

在能源强度目标已经实现，但经济快速发展导致能源消费总量目标落空的情况下，应该考虑弹性控制总量。去年年底，浙江为了达到能耗控制目标，通过限制用电给居民带来极大不便。

杨富强认为解决的办法之一是允许增加可再生能源的产量，同时限制煤电的发电量。同时还提出，中国西部地区长期存在可再生能源入网问题。在西部省份接纳东部地区高能耗产业搬迁的情况下，使用当地的可再生能源可以作为准入条件。这不仅可以提供经济增长和转变能源结构，还可以为豁免能源上限提供案例。政府干预控制能源消费有可能打破能源市场，扭曲价格信号。发改委对能源上限的下达，有可能使这些目标落空或执行得过于僵硬（如浙江的情况）。

各省之间调整消费的能力差异很大，认为管理者们将拥有他们所需的信息或必要的政治智慧来进行优化配置是不现实的。

但也有专家表示，能源控制仍是推动中国正在进行的低碳转型的一种切实可行的方法。世界资源研究所发展中国家气候行动经理宋然平表示，自十一五规划首次将节能减排纳入 十二五规划以来，中国各省都成立了节能监察中心，对企业提交的能耗数据进行审核。虽然差异和问题依然存在，但中国目前确实已经有了一套完善的能源使用监测、报告和核查（MRV）体系。

这与碳排放的MRV系统形成了鲜明对比，后者只在已经建立碳交易系统的城市进行核查。这些市场的试点工作2011年才开始在8个城市进行，而全国性的碳市场才刚刚开始。而且，碳排放数据的发布往往非常缓慢。

如果想利用碳排放数据来跟踪目标，它需要及时、透明和频繁，以确保准确性。目前，国家温室气体排放清单已经滞后了6年，各省清单也同样滞后，而且没有定期发布时间表。

无论是能耗目标还是碳强度目标，本质上都是效率目标。如果要实现碳中和，帮助世界实现《巴黎协定》的目标，中国需要在碳排放绝对值上迅速达到峰值，然后再下降。在十四五规划公布之前，不少专家建议设置碳排放总量上限，但在最新的规划中，并没有看到设置上限的迹象。

对此，邹骥表达了自己的顾虑：在没有设定碳排放目标的情况下，国家如何确保排放上升速度放缓并达到峰值。他不止一次强调，中国距离2030年的碳排放峰值规划还有不到十年的时间，但却没有一个完整的排放管理制度。这种体系所需的能力至少需要3到5年的时间才能形成。如果没有碳总量控制目标，就无法为碳峰值提供强有力的支持。而如果我们没有管理好碳排放总量，我们对实现碳峰值进展的评估的可信度也会受到影响，无论是在国内还是国外。也许一个更容易管理的目标是为关键省份或行业设定总排放目标。

本文原载于Eco-Business，作者高白羽，清研智库李梓涵编译