清研智谈 | 优化分类处置，北京市开启建筑垃圾再循环利用新时代
近年来，随着美丽中国建设持续推进，北京市生活品质不断提升，特别是京津冀协同发展、城市副中心建设、平原新城建设等重大工程和城市更新工作不断深入，北京城市建设正在上演“北京奇迹”。但是城市高速发展不止带来了城市面貌的日新月异，还产生了海量的建筑垃圾。2011年北京市年产建筑垃圾才3500万吨，而进入“十四五”阶段北京市建筑垃圾年产量将达到1.3亿吨以上，北京市城市管理工作面临极大挑战，如果不能有效处置建筑垃圾，不仅会造成资源极大浪费，还会让“垃圾围城”成为现实。
建筑垃圾数量多，处理难度大，长期堆积占地还污染环境，一直是城市建设面临的棘手问题。但事实上九成以上的建筑垃圾，都可以资源化利用，“建筑垃圾”与“资源”只有一个“再利用”的距离。发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，因此，如何缩短“再利用”的距离，做好建筑垃圾再循环利用，将是城市管理者亟需研究解决的重大课题。
北京建筑垃圾再循环利用历史进程
城市建设拆旧建新必然产生大量建筑垃圾，早在2005年，建设部就在颁布的《城市建筑垃圾管理规定》中提出“国家鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品”，但当时市场对建筑垃圾再生产品根本没有正确的认识，全国建筑垃圾资源化率极低。北京市走在前列，2009年，北京市发布《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，提出“推动建筑垃圾资源化利用，重点推动建筑垃圾综合处置示范项目建设”，开启北京市建筑垃圾综合管理实践的序幕。
2011年，北京市政府发布《关于全面推进建筑垃圾综合管理循环利用工作的意见》，着力构建完善的建筑垃圾管理体系和处置体系，推动建筑垃圾循环利用产业链形成，建立了联席会议制度，提出2012年全市建筑垃圾资源化率达到40%、2015年达到80%工作目标，而当年全国建筑垃圾资源化率才仅仅1.25%，北京建筑垃圾综合管理循环利用开始步入正轨。
2018年3月，住建部《关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》将北京市等全国35个城市列为建筑垃圾治理试点城市。为此，北京市制定了《北京市建筑垃圾治理实施方案》，住建委等11个部门还联合颁布《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》，列明责任，构建建筑废弃物资源化综合利用新格局，实行拆除、利用一体化管理，让建筑垃圾变废为宝。2019年1月，北京市城管委等7部门又联合颁布《北京市建筑垃圾分类消纳管理办法(暂行)》，提出建筑垃圾强制分类处置，并对积存拆除垃圾清理、建筑垃圾再生产品强制应用提出明确要求，北京建筑垃圾综合管理循环利用进入快车道。
2020年5月，北京市全面实施生活垃圾分类，在新版《北京市生活垃圾管理条例》中明确提出“建筑垃圾按照本条例规定进行管理”，北京市建筑垃圾分类也进入全面实施阶段。2020年7月，北京市政府专门颁布实施了《北京市建筑垃圾处置管理规定》，重塑了北京市建筑垃圾管理机制，明确了建筑垃圾管理职责，理顺行政监管体系，实现建筑垃圾源头管控，并对建筑垃圾分类处置和资源化利用提出更强详细的要求，进一步加大处罚力度。到2020年底，全市累计处置建筑垃圾12004.62万吨，资源利用率83.86%，而2020年全国建筑垃圾综合利用率是50%，北京市建筑垃圾综合管理循环利用走在全国前列。
北京建筑垃圾再循环利用典型案例
北京首钢建筑废弃物绿色循环再利用生产线
北京首钢建筑废弃物绿色循环再利用生产线是北京市实施建筑垃圾资源化的重点示范项目之一。早在2015年，北京2022年冬奥会和残奥会组织委员会已正式入驻首钢位于北京石景山区的老工业区（首钢园），开展冬奥会相关的筹备工作。首钢集团利用工业遗存的老厂房改造短道速滑、花样滑冰、冰壶、冰球四个冬季运动训练场馆，在园区北区建设“冬奥广场”，成为中国冰上项目运动员备战北京2022年冬奥会的大本营，提供训练服务。
在本次老厂房改建过程中，北京首钢资源公司采用山美股份关键设备和技术的建筑废弃物资源化工厂，共同开发的建筑废弃物绿色循环再利用生产线，年处理量为100万吨，采用两级破碎、三级筛分、两级磁选、两级风选、一级水选及人工拣选等工序，可有效去除建筑垃圾中的废金属、废木材、废塑料、废织物等杂物并回收渣土，最终得到不同规格的再生骨料产品。这些再生骨料产品可替代天然砂石应用于混凝土搅拌站、预拌干混砂浆、道路用无机混合料、砖、砌块等领域，生产的无机混合料、混凝土、PC砖、砂浆等建筑垃圾再生产品均通过了第三方检测，质量符合标准要求，并被授予“绿色建筑节能推荐产品证书”。
该项目生产的再生绿色无机混合料已应用于长安街西延工程第二标段，生产的再生骨料用于中国建筑设计院创新科研示范中心项目等。
循环经济产业园 装修垃圾再利用
装修垃圾是生活中常见的一种“大件垃圾”，它质量高、硬度大，一度成为社区和环境治理难题。如今在朝阳，这个老大难问题也有了解决办法。它们被运至朝阳区循环经济产业园建筑废弃物资源化利用中心（以下简称建筑垃圾处理利用中心），进行资源化处理，重新回归城市，服务于生产生活。
建筑垃圾处理利用中心已进入带料调试运营期，由堆料区、处置区和出料区组成。在处置区主厂房，处理生产线一环扣着一环，占据着整个厂房的空间。人工分拣车间有两条传送带，8个工人在传送带两侧，手动捡出建筑垃圾里的塑料、织物等杂质。这条处理线上包括除铁、除土、除轻物质、除尘和除木材等环节，分别用于剔出建筑垃圾和装修垃圾里的金属、土、塑料和木材等“杂质”，剩余的砖头瓦块经过多轮粉碎，变成再生骨料，制作成砖块等，服务于城市建设。
“这条处置线每月可处理3万吨建筑垃圾，产生约1.5万吨再生骨料。”项目负责人介绍，再生骨料可加工为无机料，直接应用于市政公路垫层；制作成再生骨料可成为透水砖、路面砖、空心砌块、连锁砌块，广泛用于市政基础设施、非承重墙体结构等，实现资源化再利用。
北京建筑垃圾再循环利用存在的问题
（一）重综合管理轻再循环利用
北京市在提出建筑垃圾综合管理循环利用之初，就以“排放减量化、运输规范化、处置资源化、利用规模化”为主线，实行全过程监管，但在实际操作中，管理重心落在源头监管、运输监控上，更多在完善工地监管，解决运输车辆违规运输、违法倾倒，电子运单进场率不足等问题上下功夫，而在再循环利用方面力度稍显不够。这就造成整个社会对建筑垃圾再生产品了解比较贫乏，市场更多还是青睐天然材料，对再生产品认可程度并不高，现阶段建筑垃圾再循环利用市场主要还是靠政府资源化指标推动，建筑垃圾循环利用市场面临较大压力。当然，建筑垃圾再循环利用本身具备社会公益性质，也有广阔的市场空间和潜力，仅靠市场调节难以实现资源高效利用和循环利用，还需要靠政府从多角度、全方位去推动。
（二）居民小区装修垃圾成短板漏洞
装修垃圾在建筑垃圾总量中占比不高，但一直是建筑垃圾再循环利用中的短板。2018年颁布的《北京市建筑垃圾分类消纳管理办法（暂行）》对装修垃圾处置还比较粗放：朝阳区、石景山区、昌平区、房山区试点资源化处置，其余区装修垃圾送填埋场存放。
2020年，生活垃圾分类全面实施以后，《北京市居住小区垃圾分类实施办法（暂行）》明确规定“居住小区应设置装修垃圾投放暂存点或暂存设备，暂存点内装修垃圾要袋装并码放整齐”，《北京市建筑垃圾处置管理规定》指出物业应当对居民装饰装修房屋产生的建筑垃圾制定治理方案，及时清运建筑垃圾，但实际操作中，相当多的居民小区装修垃圾投放暂存点名不副实：一方面是由于部分小区公共区域不足，又有邻避效应存在，暂存点设置不合理，无法满足小区装修垃圾暂存需求，有名无实；另一方面，部分小区装修垃圾完全是由居民自产自清，物业不负责小区居民装修垃圾清运，使得暂存点要么挪作他用，要么管理松懈，导致装修垃圾暂存点周边环境差，混投混放严重，名存实亡。而且装修垃圾未能在源头进行分类，使得末端处置消纳成本上升，装修垃圾分出率不高，资源化率低。
（三）资源化处置能力与市场不匹配
北京市建筑垃圾资源化处置设施是按照“永久+临时”来设置，政府也一直在鼓励社会资金参与建筑垃圾资源化处置设施建设和运营，但在媒体上却很少见到相关成功处置企业信息报道。
在实际运营中，部分区域资源化设施分布不合理，未能形成良性竞争态势，甚至有少数处置设施源料不足、不稳，经营困难，一方面，永久性固定式资源化处置工厂由于前期投入大，资金回收周期长，经营成本下降困难，又需要受排放指标限制，难以做大做强；另一方面，个别临时性或半固定式资源化利用设施受所在区域、自身条件限制，只能做初级筛选，处理工艺不过关，经营困难。正规设施运营产生漏洞，给非法消纳场和中转场留下孳生土壤，使得建筑垃圾违法倾倒、非法消纳行为屡禁不止，严重扰乱了建筑垃圾市场的正常秩序。
北京建筑垃圾再循化利用进入新时代
北京已进入以减量发展、绿色发展、创新发展为特征的高质量发展阶段，落实首都城市战略定位、推进大国首都建设，对城市管理提出了新的更高要求。2022年11月，北京市城管委等10部门联合颁布《关于进一步加强建筑垃圾分类处置和资源化综合利用工作的意见》（以下简称《意见》），从分类处置、全流程监管、资源化处置能力、利用优惠等方面进行战略性、全局性谋划，文中出现多个政策表述都是首次出现，代表着北京市建筑垃圾再循环利用进入新时代。
（一）建筑垃圾分类处置更加精准
在以往政府文件中，对建筑垃圾只做概念界定和大类分流，此次出台《意见》首次提出全面实施建筑垃圾分类处置，并创新的将建筑垃圾分为资源类和处置类，资源类建筑垃圾包括工程渣土、工程泥浆；处置类建筑垃圾包括工程垃圾、拆除垃圾和装修垃圾，再根据建筑垃圾分类不同，提出不同处置方法。从“综合管理”到“分类处置”，政策表述的不同，代表着北京市建筑垃圾管理理念更加先进，分类方法更加精准，处置措施更加科学，这对北京建筑垃圾处理行业将带来革命性变革。
（二）土方砂石循环利用渠道更加畅通
此次《意见》在大力推进建筑垃圾资源化综合利用方面也有历史性突破，文中首次提出试点放开土方自主循环市场。土方砂石是继水之后，我国消耗最多的第二大自然资源，已经具备战略资源属性。在之前文件中，对于工程弃土只需在建筑垃圾管理与服务平台报备即可，土方需求全靠企业私底下自我调节，而市场调节的自发性、滞后性会带来大量浪费，空耗北京市土方储备，对北京市资源安全形成重大挑战。此次试点放开土方自主循环市场，可以优化市场配置，加强土方循环利用，避免浪费，增强战略储备，推动经济社会高质量发展。
（三）建筑垃圾再生产品强制应用更广泛
目前，建筑垃圾再生产品市场接受度不高，需要政府大力推动，带头示范。2018年颁布的《北京市建筑垃圾分类消纳管理办法（暂行）》中把再生产品强制性应用局限在“市政、交通、园林、水务等市级工程”上，而在此次《意见》打破之前局限，将强制应用普及到所有使用政府财政性资金以及国有投资占控股或者主导地位的建设工程，并将以前“再生产品替代使用”提法改为“应用尽用建筑垃圾再生产品”，而且在强制指标提法上，将以前文件中“使用比例不低于10%”调整为“原则上最低不少于10％”，仅仅几个字的变动，表明政府在建筑垃圾再生产品强制应用推广上决心更大了、力度更强了，北京市建筑垃圾再循环利用市场前景可期。
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撰稿 | 田忠斌 清研集团城市管理研究部研究员
编辑 | 陈泽玺
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