清研智谈 | “无废城市”推进城市高质量可持续发展
“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，也是一种先进的城市管理理念。开展“无废城市”建设，在工业、农业、生活领域系统推进固体废物减量化、资源化和无害化，能够更好地推动能源结构根本改变和产业结构、交通运输结构、用地结构的优化调整，从而实现减污降碳协同增效。
一、“无废城市”发展历程
纵观全球，当前固体废物（以下简称“固废”）的产生总量仍呈增长趋势。据统计，全球城市固废产生总量将在2050年翻倍；特别是对于广大发展中国家，由于仍面临经济发展的巨大内在需求，城市固废快速增长对生态环境保护、环境健康风险防范构成严峻挑战。近些年来，一些国家和地区纷纷开展“零废弃城市”“无废城市”（Zero-waste City）探索。C40城市集团中已有23个城市共同签署了《迈向零废物宣言》；温哥华、卡潘诺里、旧金山、悉尼、奥克兰等城市明确提出“无废城市”建设蓝图；联合国人类住区规划署发布了“智慧减废城市运动”；新加坡于2019年颁布迈向“零废物”国家愿景，将其作为建设可持续、资源高效利用、气候适应力强的国家的关键战略之一。“无废城市”建设已成为推动城市可持续发展和固废可持续管理的必然选择和重要抓手。
图1 国际“无废”理念发展进程
二、我国“无废城市”规划历程
我国是世界上固废产生量最大的国家，每年新增固废100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨，固废管理面临着严峻的挑战。近年来，我国开展了多种相关推进工作。2017年，住建部在全国46个城市推进强制垃圾分类制度。2018年12月29日，国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》，《方案》强调这是“一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废弃物产生量最小、资源化充分利用、处置安全的目标”。2019年5月5日，生态环境部首先公布深圳市、三亚市、北京市亦庄等16个城市、地区作为“无废城市”建设试点。2021年12月国家发改委等18部委联合发布《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，提出推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设。“十四五”时期需编制、印发“无废城市”建设实施方案的城市和地区总数为149个，包括4个直辖市的32个区（开发区）、109个地级城市和8个县（国家级新区）。110个城市和地区成立了领导小组，约95%的城市和地区建立了工作协调、信息通报、考核、简报等机制。
图2 无废城市建设区域
三、我国固体废弃物处理方式及发展阶段
我国固体废弃物处理大致可分为简易处理、填埋、焚烧三种方式。我国现处于固体废物环境管理转型阶段。各城市发展水平不同，需根据城市经济发展情况，量身订制逐步推进固体废弃物处理方式，从多填埋少焚烧推进到少填埋多焚烧，进而再少填埋少焚烧，最终达到零填埋零焚烧，循序渐进打造“无废城市”。
1、简易处理（1949~1980s）
对于成分较为单一的固体废弃物，产生后清运、堆放、简易填埋等处理方式为主的“简易处理阶段”。这个阶段，生活垃圾中一部分可以通过堆肥处理，其余固废通过堆放、简易填埋进行处理。
2.填埋处理（1980s~至今）
填埋是进行固体废物最终处置的较为理想的方法之一，它是由传统的废物堆放和填地技术发展起来的一种处置技术。主要是利用工程手段，采取有效技术措施，防止渗滤液及有害气体对水体、大气和土壤环境的污染，使整个填埋作业及废物稳定过程对公共卫生安全及环境均无危害的一种土地处置废物的方法。
3.焚烧处理（2000s~至今）
焚烧技术是把固体废弃物进行热分解和熔融等反应，固体废弃物能够借助高温氧化反应处理做到体积减少的目的。因为避免出现二次污染，焚烧固体废弃物的过程中要有相对的烟气处理设备，避免出现焚烧造成的烟气中造成重金属，有机污染物进到空气中。
图3 固体废弃物处置流程
图4 固体废物环境管理发展阶段
四、“无废城市”建设指标体系的导向引领及经验总结
在全面总结试点经验的基础上，生态环境部最新发布了《“无废城市”建设指标体系2021年版》，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，坚持科学性、系统性、可操作性和前瞻性原则进行设计，由5个一级指标、18个二级指标和60个三级指标组成。一级指标主要包括固体废物源头减量、资源化利用、最终处置、保障能力、群众获得感等5个方面。二级指标主要覆盖工业、农业、建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面。此外，各地可结合自身发展定位、发展阶段、资源禀赋、产业结构、经济技术基础等差异性自行设置自选指标。
图5 “无废城市”建设指标体系
五、“无废城市”与“减污降碳”协同
“无废城市”建设可以助推碳达峰、碳中和目标的实现。开展“无废城市”建设，对于在城市整体层面实现碳减排十分必要，且二者在目标和路径上具有协同性，应协同推进，推动减污降碳协同增效。
根据联合国环境规划署的评估，改善固废回收利用及处理处置等环节可使全球温室气体总排放量减少10%～15%。巴塞尔公约亚太区域中心对全球45个国家和区域的固废管理碳减排潜力相关数据分析显示，通过提升城市、工业、农业和建筑4类固废的全过程管理水平，可以实现相应国家碳排放减量13.7%～45.2%（平均27.6%）。
通过“无废城市”建设，可有效减少原材料和产品在提取、制造、运输、分配和处置等过程中的碳排放，具有减少固废污染、提升资源利用效率和减少碳排放的协同倍增作用。深入推进“无废城市”建设，可协同促进产业结构转型升级、淘汰落后产能，完善资源循环利用体系，统筹绿色产品设计、绿色制造和绿色供应链建设，提高资源综合利用效率，减少各类相关环节碳排放量，助力实现我国碳达峰、碳中和目标。目前，我国进入新发展阶段，实现碳达峰、碳中和成为社会经济转型和生态文明建设的中心任务，建立健全绿色低碳循环发展经济体系是其中的核心。
2023年是国家“无废城市”建设的重要节点，各省市继续深化“无废指数”探索实践，持续优化指标构成，探索新型固体废物规范化管理形态，推动实现各大类固体废物规的范化管理；同时不断完善各项统计调查数据采集制度、协同发布的工作机制，提升“无废指数”客观性和连续性，推动打破各类固体废物管理信息壁垒，为国家“无废指数”建设贡献地方经验。各级“无废”政策的实施，是深入落实党中央、国务院决策部署的具体行动，将与“低碳城市”、“智慧城市”建设一道持续为国家发展助力。
撰稿 | 田媛 清研集团智慧生态环境研究部高级研究员
编辑 | 陈泽玺