清研智谈 | 地震高烈度地区，农房抗震怎么做？

作者介绍 ｜PROFILE

淡 恒

█ 清研集团城乡规划研究部总监

█ 城乡规划、产业规划领域专家

█ 技术专长：城乡规划、产业策划、政策咨询

█ 业务领域：法定规划、战略规划、园区概念规划编制工作、控制性详细规划与城市设计、城市更新、产业策划研究、政策咨询研究等

12月18日23时59分，甘肃省积石山县发生了震级为6.2级、震源深度为10公里的地震。截至22日8时，已累计造成当地117人遇难，781人受伤，近1.5万间房屋倒塌。此次地震造成重大人员伤亡的原因来自多方面，如房屋抗震性能差、震区人口相对密集和时值深夜人处于休息状态来不及躲避等。其中农村房屋的破坏和倒塌是造成本次地震人员伤亡的主要原因。

此次甘肃地震，农房受损最为严重

据应急管理部发布的《甘肃积石山6.2级地震烈度图》，此次地震最大烈度达到Ⅷ度（8度），Ⅷ度区面积达331平方公里，主要涉及积石山县大河家镇、刘集乡、石塬镇、柳沟乡等重灾区。此次地震的最大烈度超过了国家标准《建筑抗震设计规范》相关附件中确定的积石山县7度设防烈度，属于高烈度地震。同时，农村住房以自筹自建自用为主，房屋抗震性能参差不齐，缺少抗震鉴定和加固。从评估情况来看，此次地震中倒塌及受损严重的农房大多建成年代较早，以村民自建的偏房、辅助用房为主，该类房屋多为土木或砖木结构，承重墙为土墙或者砖墙，墙与木构架连接的部位不牢固，整体性不强，抵抗高烈度地震的性能弱。

我国历次大地震中，农村房屋震害程度均远高于城镇

我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一，而我国绝大多数破坏性地震发生在农村，二十世纪在大陆发生的63次7级以上地震中，就有62次发生在农村地区，地震造成的死亡人员近60%为农村人口。

长期以来，受社会和经济发展水平的制约，广大农村地区防震减灾意识淡薄，缺乏必要的防震知识，国家又未将农村地区建房纳入建设管理体系，大多数房屋未经正规设计正规施工，农村民居抗震能力普遍低下。“小震致灾”甚至“小震大灾”是农村地震灾害的显著特点。2003年2月24日，新疆巴楚—伽师交界发生 6.8级地震，波及6个县(市)37个乡镇931个村(场)，受灾人口达51万多人，共造成268 人遇难，4853人受伤，近2万户民房有不同程度的损坏，直接经济损失达13.71亿元，因灾致贫和因灾返贫的现象在农村地震灾区较为普遍。

此外，由于城市与农村承灾体的差异，农村地震灾害中，因房屋破坏造成经济损失是最主要的部分，给农民的生命财产带来重大危害。在1990-2000年我国109次地震灾害中，农村因房屋破坏造成的经济损失是最主要的部分，大多占总经济损失的70%～90%，有的甚至为100%，平均在80%左右。可见，农村乡镇的居民住房是地震灾害最主要的承灾体，农村地震灾害主要造成的是房屋破坏，这是农村地震与城市地震灾情最大的差异。

以2021年9月，四川泸州市泸县发生的6.0级地震为例。此次地震的最高烈度为Ⅷ度（8度），VI度（6度）区及以上面积为2613平方公里，主要涉及6个县（市、区），包括四川省泸县、隆昌市、富顺县、马龙潭区、大安区和重庆市荣昌区。其中，泸县、隆昌市、富顺县属于县和县级市，马龙潭区、大安区和荣昌区是市辖区。经比较，马龙潭区、大安区和荣昌区的房屋受损较轻，而泸县、隆昌市和富顺县的房屋破坏较重。究其原因，三个市辖区的房屋是经正规设计和规范施工建造的具有抗震加固措施的框架结构房屋，而三个县和县级市多是农村自建砖混结构房屋（无抗震加固措施）、老旧砖木房屋和土木结构房屋。

主体结构稳固或经过抗震加固的农村房屋，在地震中可以减少人员伤亡。以2013年的四川省芦山县7.0级地震为例，本次地震造成196人死亡，13019人受伤，直接经济损失665.14亿元。灾区倒塌房屋多为老旧民房，普遍不具备抗震性能，震后承重构件破坏严重，几乎全部成为危房，但主体结构未倒塌，减少了人员的伤亡，这也是此次地震虽然破坏严重，但是人员伤亡对比同震级其他地震伤亡较少的主要原因之一。而经过汶川地震恢复重建和抗震加固的建筑和农民自建房基本完好或破坏较轻。学校、医院、政府部门建筑未发现明显倒塌现象，也减轻了人员伤亡。

国家高度关注农房抗震性能，20年持续不断的为提升农房抗震做出努力

党和国家高度关注农村民居的抗震能力，关注落后地区农民的安居问题。2004年，党中央、国务院于2004年下发《国务院关于加强防震减灾工作的通知》(国发〔2004〕25号)，对农村地震安全提出了明确要求，农村民居地震安全工程开始启动，新疆等十多个省(区、市)相继开展了试点示范工作。

2006年6月20日，为积极推进农村民居地震安全工程进展，国务院在新疆乌鲁木齐召开全国农村民居防震保安工作会议。2007年1月3日，国务院办公厅转发中国地震局、建设部《关于实施农村民居地震安全工程意见的通知》(国办发 〔2007〕1 号)，对实施农村民居地震安全工程进行全面部署，由此农村民居地震安全工程在我国全面铺开。2009年5月，新修订的防震减灾法正式施行，特别增加了关于农居抗震的相关制度；2010年，国务院印发了《关于进一步加强防震减灾工作的意见》，明确提出全面加强农村防震保安工作。

2013年，住房和城乡建设部发布《既有村镇住宅建筑抗震鉴定和加固技术规程》，该《技术规程》为不同结构形式的村镇住宅建筑提供抗震鉴定方法、抗震加固方法和加固设计与施工方法。2019年，住房和城乡建设部、财政部、国务院扶贫办联合印发《关于决战决胜脱贫攻坚，进一步做好农村危房改造工作的通知》，提出要做好农房抗震改造试点工作。2021年，国务院第135次常务会议通过《建设工程抗震管理条例》，要求各级人民政府和有关部门加强对农村建设工程抗震设防的管理，对村民住宅给予必要的政策支持，编制、发放适合农村的实用抗震技术图集，加强对村民住宅建设工程抗震的指导和服务。

2022年，应急管理部、中国地震局关于印发《“十四五”国家防震减灾规划》，明确提出要协调推进地震易发区房屋设施加固工程，协同推进农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造，强化农村民居抗震设防服务和指导。2023年，住房和城乡建设部、财政部、自然资源部、农业农村部、应急管理部等11部门印发《农房质量安全提升工程专项推进方案》中，要求持续推进农村低收入群体等重点对象危房改造和7度及以上设防地区农房抗震改造，鼓励同步实施农房节能改造和品质提升。

综上，从2019年到2023年不断有相关政策和法规出台，农村房屋的抗震改造加固在国家的脱贫攻坚和抗震减灾工作中变得越来越重要，农村房屋的安全质量也越来越受到国家的重视。

新疆抗震安居工程试点，彻底告别危房旧房

新疆维吾尔自治区是全国最早开展农村民居地震安全工程的省份。2004年起，新疆在全国率先开展抗震安居工程，通过抗震加固、拆迁重建等方式，提高全区城乡住宅抗震设防水平。2004年至2010年期间，新疆抗震安居工程建设共计投入建设资金262.5亿元，使194.9万户近800多万农牧民入住抗震房。

2010年，抗震安居工程改称为安居富民工程，2011年在全疆全面实施，安居房的标准进一步提高。政府给予每户最低2.85万元补助金额，减轻了村民的经济负担，提高了村民的积极性。与此同时，政府提供建房设计图纸，派专业技术人员指导监工，一旦验收不合格，就推掉重建，连带当地干部受处分，从而确保安居工程的质量，让村民们住上放心的房子。

截至2019年底，已完成约258万户农村安居工程建设任务。自2004年城乡抗震安居房实施以来，新疆共发生5级以上地震60余次，其中包括2008年10月乌恰6.8级地震、 2014年于田7.3级强烈地震和2017年精河6.6级地震等一系列强震，各地新建的安居富民房无一损毁，有力保障了人民生命和财产安全，让各族人民切身感受到党和国家的关怀和温暖，有力促进了新疆社会和谐稳定；通过拉动内需，促进了全疆经济发展。

伊犁州尼勒克县胡吉尔台乡乌兰布鲁克村新建牧民定居小区

危房改造前与改造后对比

和田地区皮山县康克尔乡乌拉其村集中连片安居富民工程

提升我国农房抗震性能的工作建议

开展农房抗震安全隐患排查

组织村（社区）开展抗震安全隐患的农房排查摸底，重点排查结构安全性（选址、设计、施工、使用等情况），对初步摸排存在抗震隐患的进行登记，由市级住房城乡建设部门组织专业技术人员开展隐患等级鉴定，并将鉴定为C级（局部危房）和D级（整体危房）的农房实行“一户一档”登记造册，建立农房抗震改造档案资料。

加强农村房屋的建设管理

各县和县级市的农业农村、自然资源、住房城乡建设部门联合指导农村宅基地建房全过程一体化统筹管理。完善农村宅基地建房管理制度，按照“谁审批谁监管”的要求，落实乡镇政府监管责任，充实基层监管力量通过部门联动实现农村房屋建设闭环管理。乡政府的基层管理部门应对农村宅基地建房的设计、审批、施工、验收等程序进行全程监督，无法达到验收标准的房屋，应当即刻推倒重建。通过对各个环节的严格监督，保障建设工程达到抗震设防强制性标准。

加强宣传引导，房屋抗震安全教育

向群众宣传普及地震知识，提高群众抗震设防意识。基层干部应定期在村里开展农房抗震和地震防灾知识讲座，重点普及房屋抗震改造加固的政策，讲解农村房屋抗震改造加固的技术，对于腿脚不方便的村民和外地务工人员，可按照实际情况采取上门讲解或线上教学的方式。同时，积极采取广播、宣传栏、标语、政策明白卡等方式走村入户宣传政策，利用微信、微博、抖音、快手等手机APP受众广、传播快的特点，线上线下宣传农房抗震改造的重要意义。确保每一户的村民都充分了解农房抗震改造的政策，从而提高参与农村房屋抗震改造加固工程的积极性。

增加农村房屋建设技术指导

组建技术专家团队，梳理完善工程技术规范和标准体系，完善工程技术指南，对农村建筑工匠加强农居规范化设计、施工技术培训，指导工程实施。推广先进技术和成果案例，编印农村民居建筑抗震设计施工图纸、宣传手册、加固改造指南等，强化对农村民居建设的指导和管理，科学引导农民建造具有抗震防灾能力的房屋。

加大农房抗震改造资金扶持

协调各行业主管部门切实发挥行业加固工作牵头主管作用，在加固项目、资金、技术支持等方面继续向地震高烈度区倾斜，积极争取中央政策支持、地方政府专项经费支持和项目立项，拓宽各类经费筹措渠道，制定相关激励和配套政策，调动企业和社会资金参与，健全实施资金保障机制。

编辑 | 陈泽玺

图片 | 网络